六、土地一级开发的成本

一级开发成本大致可分为下表12项，其中1至4项占成本的主要部分。

前四项中具体来看：

前期费用包含：可行性报告编制、土地一级开发实施方案编制、考古探查费用、用地普测与钉桩费用、勘测界定费、土地权属核实费用、市政工程规划咨询费、规划方案/地块控规编制费、环境影响评价报告费、地质灾害评估报告费、交通影响评价评估费、水资源论证评价费、矿产资源评估报告费、地震安全性评价费用、招标代理服务费、验收测绘费、占用林地可研报告费等。

征地费用包含：土地征收补偿费、安置补助费、青苗补偿费、其他地上附着物补偿、被征地农民社会保障费用、征地税费（耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费、防洪费其他税费）、其他征地相关费用和不可预见费。

拆迁费用包含：宅基地/居民拆迁补偿费用、宅基地区位补偿费、房屋重置成新价、地上物及附属物补偿费、搬迁补助费、家电改移补助费、临时安置补助费、停产停业补助费、设备搬迁和安装费、拆迁其他费用（评估、服务、测绘、招标代理、拆除和渣土清运、不可预见费）等，根据拆迁搬迁的对象不同变化较大。

市政基础设施建设费用：道路工程、电力工程、给水工程、通讯工程、排水工程、排污工程、供热工程、供天然气费、有线电视安装、管理费与勘察费、招标代理费、造价咨询费、工程监理费、不可预见费、其他相关费用等。

例如政府承诺收益保底。

在特定具有特殊意义和难度的项目中，政府可承诺开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益（通常为12%-15%），所提取的收益不足开发总成本的5%时，政府将补足差额。

一、土地一级开发的模式

（一）政府主导模式

该模式下，土地储备机构全权负责土地一级开发，每一个环节都由土地储备机构或政府的平台公司进行实施，开发建设后将熟地交由国土资源主管部门，再面向市场以“招拍挂”方式公开出让。

（二）政府主导的市场化模式

该种模式是在政府作为土地储备的主体下，通过竞争性选择，把土地一级开发的相关业务交由社会力量实施，社会力量扮演承接主体或供应商的角色，一级开发完成后由国土部门进行招拍挂在二级市场进行交易，最终形成政府主导、市场运作、企业参与的良性机制。企业在一级开发过程中，负责从资金筹措到基础设施建设的全过程，政府能有效利用市场资源，减轻政府资金和管理上的压力。

（三）PPP模式

土地一级开发采用PPP模式是目前国家和社会资本在探索的一种全新的合作思路。发改委[2014]27号文和财政部财金[2014]76号文都对PPP模式作出了全面解释：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营权、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

可以发现，土地一级开发中的征地拆迁安置服务和基础设施、公建配套的建设都具备公共产品或服务特性，而传统的土地一级开发中，通过竞争性方式利用社会力量去承接相应业务等这些特点与PPP模式存在高度相似性。所以笔者认为PPP模式是土地一级开发的未来趋势。需要注意的是，在采用PPP模式时的项目合规性问题，现行规范下，单独的土地一级开发是不能作为PPP项目实施的，仅有征地拆迁和基础设施建设等内容而无运营的一级开发，本质还是BT。这与政府想构建的政企长期合作关系相背离，经过查阅最新的进入财政部PPP项目库的国家级示范项目后，笔者认为目前土地一级开发项目采用PPP模式主要集中在两类：

第一类是传统土地一级开发模式加后期运维服务。即企业不仅要完成土地平整、基础设施及公共设施的建设工作，更重要的是对道路管廊等基础设施进行运营维护，对医院、学校、文化等公共设施进行经营管理。由于PPP的合作期限为十年以上，所以想采用PPP模式来进行土地一级开发就必须加入运营服务等内容。这类PPP项目前景并不明朗，其有盈利能力有限且投资回收期长等弊端。

第二类是广义土地一级开发。即产城融合理念下的区域综合开发或特色小镇项目。这类土地一级开发PPP项目是从顶层设计、横向打造、竖向打造、产业运营四个方面入手，不仅要负责第一类PPP项目的全部内容，还要进行产业研究、园区品牌塑造、招商服务、企业发展服务等内容。本质就是为政府提供区域开发的一揽子解决方案，产业导入是其中的重点，土地一级开发作为载体为后续区域综合开发做好准备，最终区域各方面得到本质提升，政府也获取了土地增值收益和税收收益，城乡二元化问题得到解决，这与目前国家大力推广的新型城镇化建设是完美契合的。

二、新型城镇化项目土地一级开发模式的选择

新型城镇化项目有别于传统土地开发项目，如何选择与之相契合的一级开发模式值得我们进行探究。从宏观调控角度看，一方面，主导模式和实施效率阻碍新型城镇化土地开发；另一方面，传统模式对土地一级开发造成的财政压力和实施难度较大。而企业参与模式，相对政府主导模式有其积极意义，但是也面临土地控制力较低的问题。所以，在国家大力推进新型城镇化的新局面下，要促进我国土地一级开发事业的发展，就必须在此基础上探索出一种新的模式——PPP模式，以适应未来土地市场发展的需要。

重固镇新型城镇化项目是上海市首个落地实施的大型片区综合开发类PPP项目，已入选国家发改委PPP项目示范库、财政部PPP项目库、第三批国家新型城镇化建设综合试点和国家重大市政工程领域PPP创新重点项目。合作内容包括优化城市布局、产业升级、基础设施、农村生态环境、现代农业及乡村风貌提升等。

土地一级开发PPP模式可以实现对原有传统模式的有效提升，相对于传统土地一级开发模式，具备以下三点优势：

（1）解决一级开发中融资渠道的问题

从我国城市土地开发的发展历程来看，土地一级开发对于资金需求巨大，一直以来都困扰了这项工作的开展，各地政府为了解决这个问题，纷纷成立地方政府融资平台进行融资。但是随着土地市场改革以及国家政策的变化。国务院发文对地方政府债务管理提出了规范性管理意见，要求地方政府融资平台公司剥离融资职能。在新规后地方政府财政能力有限，要填补土地一级开发中的资金缺口，就必须找到新的融资模式。PPP模式能有效解决土地一级开发中的资金缺口问题，同时也在一定程度上对地方政府财政压力实现了有效缓解。

（2）通过政企合作实现优势资源的互补

选择PPP模式，可以实现政府与社会资本的资源优势互补。政府对土地一级开发的相关政策法律比较了解，这可以带来前期征地拆迁效率的提升；社会资本具有项目建设运营方面的经验，特别是在技术、经营管理上优势明显。因此两种结合可以1+1>2的效果。

重固镇项目的“1+X”合作模式

（3）加快促进政府职能的转变

在土地一级开发中，社会资本通过招投标进入，在这个过程中，政府从原来的土地一级开发具体实施者转变为监督者，从原来全过程的参与土地一级开发转化对土地一级开发的过程规划，也就是从管理方式进行了改变。同时，通过合作伙伴关系，实现风险分担和利益共享，一方面调动了社会资本参与的积极性，在合作中有效发挥出其能动性和创新性，另一方面也推动了社会资本的运转，从整体上促进投资增长，促进经济活力的提升。

三、选择PPP模式进行土地一级开发的建议

结合参与PPP的经验，笔者对采用该模式的一级开发项目提供三条切实可行的实操建议：

（1）规范收益支付流转，确保项目顺利推进

采用PPP模式的土地一级开发项目不仅投资量巨大，更包含了众多子项目，兼具多种收益付费方式，各项收入来源用于支付需要相关法规政策予以支持，在收益支付流转过程中亦需要规范操作，尤其是政府付费涉及到政府一般公共预算支出和政府性基金支出。此外，这类项目还具有前期投资大而收益滞后的现象，土地出让金收入和地方税收的增长在片区相对发展成熟之后才能显现出明显的增长，为保证项目的可持续开发和项目公司的持续运转，需要详细合理地设定各子项目的支付机制及支付时序等问题。

（2）收益采用多方式分配，兼具社会效益和经济效益

社会资本的核心诉求归根到底还是收益，而政府方更期许通过PPP模式获得一定经济效益和社会效益的提升，在收益分配的过程中必须要考虑到政府方和社会资本方在项目全生命周期中承担的风险、付出的投入，做到收益和风险对等，根据各个子项目的服务内容和收益来源不同分别设置相应的回报机制，细化回报机制安排，保证政府资金支付清晰、预算可控，在此综合性的收益分配方式基础上建立一种内生性的激励机制，设置阶段性奖励机制，以此激发社会资本方发挥出更大的潜能。

（3）合理分配风险，建立风险补偿机制

有效地识别风险是土地一级开发项目顺利开展实施的重要前提，土地一级开发涉及范围较广、牵扯部门主体较多，风险因素也比较复杂。“风险共担、收益共享”是PPP项目的一条基本准则，合理的风险分配方案也是能够建立起有效的风险防范机制的前提。一般来说，政府和社会资本方都会根据不同的风险采取风险规避、风险减轻、风险转移、风险自留等措施以防范相应的风险，各参与主体之间应按照风险分配最优、风险收益对等、风险可控的原则开展风险分配方案，根据参与主体的风险承受能力、风险应对能力由最适宜的一方承担相应的风险，同时亦应建立相应的风险补偿制度。随着集体土地制度改革的推进，集体建设用地将可以直接入市流转，而基础设施投资巨大，乡镇财力通常难以支撑，PPP模式将大力提升乡镇基础设施配置效率和水平，解决城乡二元化问题，促进城乡均衡发展。在2021年9月1日上海正式公布《上海市城市更新条例》，其中明确提到政府可以将实施土地前期准备的工作交由更新统筹主体，这座中国最具活力的城市正蕴含着巨大的城市更新机会。